Loi Dodd-Frank : mener rétrospectivement la dernière guerre – et la perdre

YAN BARCELO  Suite à la dernière crise financière et économique, le but premier de la loi Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, passée à l’été 2010, était d’empêcher qu’une telle crise ne se reproduise. Y parviendra-t-elle?

On peut en douter. Plusieurs observateurs pensent que la loi a « le cœur à la bonne place », comme le dit Thomas Coley, professeur d’économie à la Stern School of Business, New York University. Plusieurs autres pensent qu’elle passe complètement à côté des vrais problèmes et n’empêchera pas le retour d’un raz-de-marée financier.

Tous s’entendent sur une chose : la loi Dodd-Frank est dangereusement carencée. Certains croient que les 225 règlements qu’il incombe aux divers organismes de réglementation de formuler permettront de colmater les brèches de la loi – à la condition que ces règlements soient très bien pensés. C’est ce que prévoit Thomas Cooley. Par contre, d’autres analystes prévoient que cet exercice supplémentaire ne changera fondamentalement rien à l’échiquier financier.

Trous béants

Quelles sont certains des trous les plus béants de la loi? À l’aide du Volcker Rule , on vise à limiter les transactions d’achat et de vente d’actifs (proprietary trading) par les banques d’affaires à un niveau de 3% de leur capital de premier niveau.

C’est peu, de telle sorte qu’on a cru pendant un moment que les grandes maisons de Wall Street, se désintéressant de ce secteur, larguaient leurs unités de trading. Mo Chaudhury, professeur de finance â l’Université McGill était de cette opinion il y a quelques mois, mais il s’est ravisé depuis. La loi n’interdit pas aux banques d’avoir une unité séparée spécialisée en trading à la condition qu’il s’agisse d’une entité légale séparée. « Toutes les grandes banques de Wall Street ont déjà mis sur pied une telle unité ou sont en train de le faire », note M. Chaudhury, troublé par l’ambiguïté de ce développement qui soulève de nombreuses questions de départage entre l’implication directe ou indirecte de ces grandes firmes. En bref, les jeux et montages financiers de Wall Street, loin d’être abolis ou même atténués, changent simplement d’adresse.

Ceci met en relief une autre carence importante de la loi : dans plusieurs sections cruciales, elle règlemente une firme financière par sa forme (banque) plutôt que par sa fonction (activités de type bancaire). « Cet aspect va empêcher l’Acte de tenir compte des nouvelles formes organisationnelles susceptibles d’émerger dans le secteur financier », indique M. Cooley.

Non seulement cette carence empêchera-t-elle de bien circonscrire les nouvelles formes que l’industrie financière produit à profusion, mais elle empêche la loi de traiter avec des zones complètes qui existent déjà et qui échappent à l’étiquette « banque ». C’est le cas de tout le vaste secteur Repo (repurchase agreement) de financement à court terme, mais c’est le cas aussi des immenses institutions Fannie Mae et Freddie Mac, extrêmement ébranlées, dont la loi Dodd-Frank ne traite nullement. Comme le fait ressortir Thomas Cooley, ces deux organismes, sous tutelle gouvernementale, “ont coûté aux payeurs de taxes plus cher que toutes les firmes de Wall Steet, et on n’en voit pas la fin ».

Plus encore, c’est le cas de tout le secteur des notoires swaps sur défaillance (Credit Default Swaps, ou CDS) qui tombent dans une zone indéterminée, ne relevant ni du domaine bancaire ni de celui des assurances, comme l’indique Yvan Allaire, directeur de l’Institut pour la gouvernance des organisations privées et publiques et professeur émérite à l’Université du Québec à Montréal.

Dangereusement gros

Un thème crucial à l’origine de la loi était celui du « risque systémique », tout particulièrement celui que posent les institutions trop grandes pour faillir (too big to fail). Plutôt que de procéder à un morcellement obligatoire des plus gros joueurs à risque, comme le réclamaient plusieurs, la loi a mis en place un nouvel organisme, le Financial Stability Oversight Council (FSOC), chargé de repérer les firmes qui posent un risque trop élevé à l’ensemble du système. Thomas Cooley critique les mécanismes prévus pour le FSOC qui, en cas de faillite d’une institution, fera payer par l’ensemble des institutions survivantes les coûts associés à cette faillite plutôt que par le public.

M. Cooley considère que cette approche, en pénalisant les firmes qui adoptent des pratiques plus sûres, incitera plutôt une mentalité de troupeau où le joueur le plus aventurier donnera le ton. L’universitaire propose une approche plus directe qui imposerait des pénalités directement à ceux qui accumulent des risques trop élevés, selon un principe équivalent au « pollueur payeur ».

Yvon Allaire juge que la loi Dodd-Frank est conçue de façon à gagner la dernière guerre, mais une nouvelle crise ne se présentera certainement pas dans cette même forme. Or, des analyses du groupe de recherche mené par Thomas Cooley montrent qu’il est loin d’être certain que la loi actuelle appliquée rétrospectivement aurait évité la dernière crise. Un exemple entre plusieurs : la crise a éclaté dans certaines catégories d’actifs précises où le risque était totalement démesuré par rapport aux réserves prescrites de capital. Pourtant, tant la loi Dodd-Frank que les exigences Bâle 3 ne parlent que de niveaux uniformes de capitalisation minimale.

Jeux de congrès

Les choses sont maintenant entre les mains des organismes de réglementation (SEC, CFTC, FDIC, FSOC, Réserve Fédérale) pour boucher les trous béants de la loi. Peut-être ne faut-il pas fonder trop d’espoir de ce côté, comme le fait remarquer Yvan Allaire en indiquant que le congrès est maintenant contrôlé par les Républicains. « Ils ne vont probablement pas attaquer la loi Dodd-Frank directement, mais ils vont affamer les organismes de réglementation qui relèvent de leur autorité en leur coupant les vivres. »

Mais pour nombre de critiques, la carence essentielle de la loi Dodd-Frank tient à un concept vicié à la base même qui prend pour acquis que le système financier dans sa forme actuelle est un contributeur important à la prospérité. « Si la reprise économique prend tant de temps à se concrétiser, si le taux de chômage demeure si élevé, ça tient au rôle de vampire des institutions financières qui drainent la richesse vers des activités spéculatives qui ne sont pas créatrices de richesse et d’emploi », dit Bernard Élie, professeur d’économie à l’UQAM.

La loi Dodd-Frank, avec toutes ses finesses et contorsions, légitime la culture de spéculation du monde financier. Mais « c’est un casino, lance Yvan Allaire. Pire, c’est un casino dont les joueurs eux-mêmes sont propriétaires. Il faut ‘définanciariser’ l’économie et ramener la finance à son rôle premier d’intermédiation. »

La loi Dodd-Frank ne fait rien de ça. C’est pourquoi plusieurs, comme Bernard Élie, jugent qu’elle n’accomplira pas ses objectifs avoués. « Je crains que dans quatre ou cinq ans, dit-il, on se retrouve avec un nombre de défaillances importantes des marchés financiers. »

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